TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1169/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1169 DE 2025

 

Referencia: expediente OG-167

 

Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto

 

Magistrada sustanciadora: Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en la ley, resuelve la manifestación de impedimento presentada por el Procurador General de la Nación, quien solicita ser relevado de la función de rendir concepto en el presente asunto.

 

Esta providencia se dicta en el marco de las objeciones gubernamentales presentadas al Proyecto de Ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara “Por medio del cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá cuentas conmigo’ a las mujeres y embarazadas y se dictan otras disposiciones - Ley Mamá cuentas conmigo”.

 

I.     ANTECEDENTES

 

1.            El 3 de abril de 2025, el Congreso de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente legislativo del Proyecto de Ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara “Por medio del cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá cuentas conmigo’ a las mujeres y embarazadas y se dictan otras disposiciones - Ley Mamá cuentas conmigo”[1]. Lo anterior, debido a que el Gobierno Nacional lo objetó por razones de inconstitucionalidad.

 

2.            El 11 de abril de 2025, luego de recibir el expediente por parte del Secretario General del Senado de la República, el Procurador General de la Nación allegó un escrito en el que manifestó su impedimento dentro del presente trámite. Dicho servidor considera que se encuentra inmerso en la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control. Así, según manifestó, en cumplimiento de las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias del cargo de Secretario General del Senado de la República[2] que entonces ejercía, el Procurador General participó de forma verbal y escrita en el trámite legislativo del proyecto de Ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara “Por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá Cuentas Conmigo’ a las mujeres y embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo”.

 

3.            Para respaldar su manifestación de impedimento, el Procurador General enlistó las gacetas del Congreso (en adelante GC) en las que constaría su participación en relación con el proyecto de ley frente al cual el Gobierno Nacional presentó las objeciones parciales, así:

 

 

4.                 El 23 de abril del 2025 la Sala Plena efectuó el reparto del asunto de la referencia. Por sorteo, su conocimiento le correspondió a esta magistrada sustanciadora, quien recibió la actuación el 25 de abril de 2025. Como consecuencia del impedimento presentado por el Procurador General de la Nación y de conformidad con el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 los términos para rendir concepto, presentar ponencia y dictar fallo fueron suspendidos el 28 de abril de 2025.

 

5.                 En auto del 21 de julio de 2025, de conformidad con el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución y el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, el despacho ponente se limitó a asumir el conocimiento del caso. Lo anterior, en atención a que la suspensión de términos ordenada el 28 de abril de 2025 no suspendía la actuación para dichos efectos, según lo dispuesto en el mencionado artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[4].

 

6.            De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 241 de la Carta Política, le compete a esta Corporación “[d]ecidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Además, según el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, “los términos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento”.

 

7.             Como se extrae de los antecedentes de esta providencia, luego de que el Congreso de la República registró en la Secretaría de la Corte el proyecto de ley, las objeciones y el escrito en el cual se expusieron las razones por las cuales las cámaras decidieron insistir en que fuera sancionado y antes de que el presente asunto fuera repartido al despacho de la magistrada Natalia Ángel Cabo, la Corte recibió un escrito del Procurador General de la Nación. En ese documento, el procurador manifestó estar impedido para participar en este debate de constitucionalidad.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8.            De acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia reiterada en la materia[5], la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces, el Procurador General y el Viceprocurador General de la Nación[6]. Estos dos últimos, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, lo que incluye los procesos de objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad[7].

 

2.     Régimen de impedimentos del Procurador General de la Nación en el proceso de control abstracto de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia

 

9.            El artículo 118 de la Constitución dispone que “[a]l Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”. Por su parte, el artículo 275 superior establece que el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público. Además, el artículo 277 de la Constitución prevé las funciones que el Procurador General de la Nación puede ejercer por sí mismo o por medio de sus delegados y agentes. Entre ellas está la de “[vi]igilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos”.

 

10.        No obstante, por expreso mandato del artículo 278 de la Carta, esa autoridad tiene otras funciones que, por su importancia e impacto en el ordenamiento jurídico, debe ejercer directamente, y no a través de sus delegados o agentes. El numeral 5 del citado artículo prescribe que el Procurador General de la Nación ejercerá directamente la función de “[r]endir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. Mediante ese concepto, “dada su calidad de representante de los intereses de la sociedad y de defensor del orden jurídico”[8], el Procurador General aboga o impugna la constitucionalidad de las normas objeto de control.

 

11.        De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la función de rendir concepto directamente en los procesos de control de constitucionalidad le exige al Procurador “una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones”[9]. Por ello, si bien no existe una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el Procurador General de la Nación, esta Corporación ha extendido las reglas dispuestas en esta materia para las magistradas y magistrados de la Corte Constitucional[10].

 

12.        Al respecto, este Tribunal ha advertido que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse con el mismo alcance y rigor al Procurador General de la Nación. Esto es así, al menos por dos razones[11]: (i) el Procurador General no decide sobre la constitucionalidad de las normas, pues esta es una función exclusiva de la Corte; y (ii) aunque el concepto del Procurador es importante en los procesos de constitucionalidad, no tiene carácter vinculante.

 

3.     El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, por haberse desempeñado como Secretario General del Senado de la República. Reiteración de jurisprudencia[12]

 

13.        Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen causales taxativas de impedimento y recusación. Una de tales causales es la que fue invocada por el Procurador General de la Nación en el asunto bajo examen: haber intervenido en el trámite del proyecto de ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara, el cual es objeto de control constitucional.

 

14.        En el Auto 191 de 2025, la Corte analizó el alcance de la referida causal de impedimento respecto del actual Procurador General de la Nación, dado que, en virtud del cargo que desempeñó como Secretario General del Senado de la República, participó en una gran cantidad de trámites legislativos. La Corte consideró que la aplicación irreflexiva de esta causal de impedimento vaciaría la competencia constitucional que le corresponde al Procurador General de conceptuar directamente en todos los procesos de constitucionalidad. Por lo tanto, en dicha providencia la Corte hizo las siguientes precisiones sobre el análisis de la causal de impedimento de haber participado en la expedición de la norma objeto de control cuando esta se sustenta en el hecho de haber fungido como Secretario General del Senado de la República:

 

(i)   A partir de las normas que regulan las funciones de los secretarios generales de las cámaras legislativas (Ley 5 de 1992), y específicamente del Secretario General del Senado de la República (Resolución 008 de 2011 adoptada por la Mesa Directiva del Senado de la República), quien ejerce dicha posición “tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes”[13].

 

(ii) En consecuencia, la Corte debe examinar el alcance de la intervención en la expedición de la norma en cada caso concreto, porque la sola participación como Secretario General del Senado no implica necesariamente la configuración de la referida causal de impedimento.

 

(iii)          Para tal efecto, y como se trata de una causal objetiva, en la evaluación acerca de la configuración o no del impedimento en cada caso concreto se podrán tener en cuenta, entre otros, los siguientes elementos de juicio: “[a] las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones[14]; [b] la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; [c] el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y [d] el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte”[15].

 

(iv)           En los procesos de control oficioso e integral de constitucionalidad y en los procesos en los que, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, se alega un vicio de procedimiento, “en principio el impedimento formulado por el ahora Procurador General de la [N]ación –otrora secretario general del Senado de la República–, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar”[16]. No obstante, la configuración de la causal no opera de forma automática, sino que se debe analizar, a partir de las circunstancias particulares de cada caso concreto, si esta tuvo o no lugar.

 

(v) En cambio, en los procesos de constitucionalidad en los que se juzga la norma por vicios materiales:

 

 “en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la [N]ación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte”[17].

 

(vi)           Al manifestar el impedimento, el Procurador general tiene la carga de demostrar la existencia de alguna circunstancia particular que acredite que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas

 

4.     Análisis del impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto en el proceso OG-167

 

15.        El Procurador General de la Nación alegó la configuración de la causal objetiva de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada. Este funcionario afirmó que, en su antigua condición de Secretario General del Senado de la República, participó en el trámite legislativo del proyecto de Ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara, “[p]or medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá Cuentas Conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo”. Al respecto, el Procurador señaló que, en cumplimiento de tales funciones, realizó las siguientes actuaciones[18]:

 

(i)               Intervino en la radicación, reparto y publicación en la Gaceta del Congreso del Proyecto de Ley No. 158/22 Senado “Por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá Cuentas Conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo”[19].

(ii)             Cumplió con los deberes y funciones del cargo, durante el primer y segundo debate y el trámite de conciliación de la iniciativa surtido ante el Senado de la República[20].

(iii)          El citado proyecto fue enviado a la Comisión Séptima del Senado el día 31 de agosto de 2022, aprobado en primer debate el 15 de noviembre de 2022 y en sesión Plenaria del Senado el día 15 de agosto de 2023[21].

(iv)           En Sesión Plenaria del Senado de la República del 15 de agosto de 2023, que consta en el Acta No. 6 de la misma fecha, se dio lectura al orden del día, el funcionario hizo el llamado a lista, certificó los quórums deliberatorio y decisorio, y abrió y cerró el registro de la votación.

(v)             El texto definitivo fue aprobado en Sesión Plenaria del Senado de la República el 15 de agosto de 2023, según publicación suscrita por el funcionario[22].

(vi)           En Sesión Plenaria del Senado de la República del 20 de junio de 2024 fue aprobado el informe de conciliación, como consta en la Gaceta 953/2024, según publicación y constancia suscrita por el funcionario[23].

 

16.        De manera puntual, y como soporte de las actuaciones por él adelantadas en el marco del expediente bajo estudio, el Procurador General se refirió a las siguientes Gacetas del Congreso, que corresponden al trámite de las objeciones gubernamentales presentadas por el gobierno al proyecto de Ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara, “Por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá Cuentas Conmigo’ a las mujeres  embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo” , según se indica a continuación:

 

 

 

17.        Además, mediante oficio del 2 de julio de 2024 y recibido el 16 del mismo mes y año[24], en ejercicio del cargo de Secretario General del Senado de la República, el ahora Procurador General de la Nación remitió al señor Presidente de la República el proyecto de ley objeto de estudio para la sanción ejecutiva.

 

18.        De acuerdo con las Gacetas del Congreso mencionadas en el impedimento formulado, en ejercicio del cargo de Secretario General del Senado de la República, el ahora Procurador General de la Nación participó en el trámite inicial de las objeciones gubernamentales, concretamente, al adelantar las siguientes actuaciones: (i) el 2 de julio de 2024 remitió el proyecto de ley antes mencionado para la sanción ejecutiva, el cual fue recibido el 16 del mismo mes y año según consta en el oficio SLE-CS-602-2024; (ii) el 24 de julio recibió las objeciones gubernamentales; (iii) según consta en la Gaceta 1297 del 9 de septiembre de 2024, dio trámite inicial a las objeciones gubernamentales; (iv) en la Gaceta 1599 del 30 de septiembre de 2024[25], fue publicado un informe del 27 de septiembre de 2024 relativo a las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad parcial al proyecto de ley número 158 de 2022 senado, 189 de 2023 Cámara. Este informe fue suscrito por la senadora Nadia Blel Scaff y el senador Mauricio Giraldo Hernández. 

 

19.        De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que la intervención del Procurador General de la Nación en el trámite inicial de las objeciones gubernamentales al proyecto de Ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara, “Por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá Cuentas Conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo” se dio en consonancia con las funciones propias del cargo de Secretario General del Senado de la República que entonces desempeñaba. 

 

20.        Al respecto, la Corte también constata que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional[26], el examen formal de los expedientes en los que consta una objeción gubernamental por inconstitucionalidad incluye la verificación de las etapas necesarias para la resolución de las objeciones. De conformidad con lo anterior, para que el trámite de las objeciones se ajuste a las exigencias constitucionales y legales, deben cumplirse cinco requisitos: (i) la oportunidad en la presentación de las objeciones; (ii) su respectiva publicación; (iii) la conformación de la comisión accidental y la publicación del informe de las objeciones; (iv) el anuncio previo a la discusión y la respectiva deliberación y votación del informe, según las mayorías constitucionales; y, (v) la congruencia.

 

21.         De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en efecto, en ejercicio del cargo de Secretario General del Senado, el ahora procurador general de la Nación intervino en una parte del trámite de las objeciones gubernamentales cuyo conocimiento corresponde a esta Corporación. En particular, las actuaciones desplegadas por el hoy Procurador General de la Nación, cuando se desempeñaba como secretario del Senado, pueden tener incidencia en la verificación de la oportunidad en la que se presentaron las objeciones objeto de control de constitucionalidad en esta ocasión. En consonancia con las funciones propias de ese cargo, las Gacetas del Congreso mencionadas en el escrito de impedimento dan cuenta de que su participación se circunscribió a organizar ese procedimiento y procurar su validez.

 

22.        Ahora, como se señaló anteriormente, en el estudio de constitucionalidad que realizará la Corte se incluye el análisis formal del trámite dado a las objeciones gubernamentales, es decir, aquel que se surte en el Congreso de la República. En este punto se reitera que, por regla general, el concepto del Procurador General de la Nación en este caso incluye tanto el procedimiento dado a las objeciones gubernamentales como al fondo del asunto.

 

23.             Por las razones expuestas, y de acuerdo con las reglas fijadas por esta Corporación en el Auto 191 de 2025, la Corte concluye que la participación del Procurador General de la Nación en el proyecto de ley 158/22 Senado, “Por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá Cuentas Conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo” fue activa y determinante. Por lo tanto, se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.

 

24.        En consecuencia, siguiendo el precedente sobre la materia[27], la Corte ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[28], y declarará fundado el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación. Igualmente, dispondrá la remisión del asunto al Viceprocurador General de la Nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3º del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, rinda el concepto correspondiente[29].

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

Primero. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente OG-167.

 

Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y correr traslado por el término correspondiente al Viceprocurador General de la Nación, a efectos de que rinda el concepto sobre las objeciones gubernamentales presentadas respecto al Proyecto de Ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara “Por medio del cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá cuentas conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones - Ley Mamá cuentas conmigo”.

 

Tercero. Contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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